جلال الحرشاوي و كولين باورز
الحاجة الماسة إلى التحول من المحسوبية إلى الأداء
• لم تعد رواتب القطاع العام كافية لتغطية متوسط نفقات الأسرة، كما أن خلق فرص العمل ضعيف للغاية بحيث لا يدمج الأجيال والمجتمعات الأصغر سناً في مناطق الأطراف.
• تفاقمت التحيزات القبلية في ممارسات التوظيف في القطاع العام في الآونة الأخيرة.
• إلى جانب انتشار التوظيف الوهمي، أدت التحيزات القبلية إلى تقويض جودة الخدمات العامة والأداء التجاري للمؤسسات المملوكة للدولة.
• إن الاستعانة بمصادر خارجية لإدارة الأصول الرئيسية للدولة، بما في ذلك قطاع النفط، هو اتجاه مقلق للغاية.
• لا تخضع مداولات صناع السياسات للتدقيق العام، مما يدعو إلى الفساد والمتاجرة بالمحاباة.
الملخص التنفيذي
لقد تم تحديد المسار الاجتماعي والسياسي والاقتصادي لليبيا الحديثة من خلال الطريقة التي تم بها توزيع عائدات النفط في البلاد. لطالما كانت الوظائف العامة مفتاحًا لمخططات التوزيع في البلاد.
وينظر تقرير البحث هذا في حالة التوظيف العام في فترة ما بعد عام 2011.
استناداً إلى أبحاث ميدانية ومكتبية أجريت خلال فصل الشتاء والربيع من عام 2024، ويطرح التحليل أربعة ادعاءات رئيسية:
الادعاء الأول هو أن التوظيف العام أصبح غير كاف بشكل متزايد كتدبير للرعاية الاجتماعية. وعلى الرغم من قيام رئيس الوزراء المؤقت الدبيبة بإدخال زيادات في الرواتب بين عامي 2021 و2023، فإن الارتفاع الحاد في تكلفة المعيشة يعني أن أجور معظم أولئك الموجودين في دفاتر الحكومة غير كافية لتلبية احتياجات الأسرة.
الادعاء الثاني هو أن ربط الحكام في المرحلة الانتقالية للتوظيف العام بالشواغل السياسية و/أو التوزيعية، هي ممارسة ورثوها من أسلافهم، يؤدي إلى انحدار في جودة الخدمات العامة وفي أداء الشركات المملوكة للدولة. ففي مختلف القطاعات، من التعليم والرعاية الصحية إلى صيانة البنية الأساسية وتوفير الكهرباء، تقدم الدولة الليبية لمواطنيها خدمات دون المستوى المطلوب.
وتُظهِر الشركات المملوكة للدولة، التي تثقل كاهلها الفساد والتوظيف الوهمي، أداءً تجاريًا متدهورًا.
إن الادعاء الثالث هو أن عسكرة السياسة والدولة ــ وظهور ديناميكيات أمنية مصاحبة في إطار مداولات السياسات ــ تعمل على تكثيف التأثيرات التوزيعية غير المتكافئة اجتماعياً وجغرافياً للتوظيف العام.
فمنذ اندلاع الحرب الأهلية، تم توزيع العديد من الوظائف في القطاع العام بهدف شراء أو الاحتفاظ بولاء قبائل أو جماعات مسلحة بعينها.
وكان التأثير استبعاد الجماعات والأماكن التي تفتقر إلى النفوذ السياسي اللازم لانتزاع فرص العمل من الدولة.
والادعاء الرابع هو أن عكس إخفاقات السياسات المتعلقة بالتوظيف العام يتطلب حلاً أوسع للوضع السياسي السائد واستعادة الحكم الديمقراطي. وما دامت هياكل السلطة الحاكمة قائمة، فسوف يكون من الصعب تصور كيفية إعادة توجيه التوظيف العام نحو الأهداف الاجتماعية والتنموية.
النتائج الرئيسية
(i) أدى الخلل السياسي في فترة ما بعد عام 2011 إلى تفاقم أداء القطاع العام الليبي، الذي تراجع عبر المقاييس الاجتماعية والتنموية والتجارية. ويتسم القطاع العام اليوم بممارسات التوظيف غير المنتظمة، والتوظيف الوهمي، وتأخر دفع الرواتب. كما يقدم خدمات ذات جودة رديئة بشكل متزايد.
(ii) انطلقت محاولات ترشيد القطاع العام في صيف عام 2021. ومع ذلك، أثبتت هذه الجهود أنها قصيرة الأجل، حيث تعثرت بسرعة وقد استسلم الحكام في الغرب والشرق مرة أخرى للانقسام الحزبي والانقسام المؤسسي.
(iii) على الرغم من استهلاك جزء كبير من ميزانية الدولة، فقد تضاءلت فعالية التوظيف في القطاع العام كآلية لإعادة التوزيع. وعلى الرغم من استمرار خلق الوظائف الممولة من الدولة، فإن الشعب الليبي يحصل على مكاسب اجتماعية أقل مما كان عليه في الماضي.
(iv) من حيث النسب، تتمتع الفئات الأصغر سناً وأولئك من المناطق الطرفية بإمكانية الوصول إلى فرص أقل في القطاع العام. وهذا لا يحرم هذه الفئات من مصدر محتمل للدخل فحسب، بل يستبعدها أيضًا من الأمن الاجتماعي والصحي الذي توفره وظائف القطاع العام.
(v) قرارات التوظيف في القطاع العام تتوسطها بشكل متزايد اعتبارات السلطة والواسطة. اليوم، يتم توزيع الوظائف كغنائم من قبل النخبة السياسية والعسكرية في البلاد. غالبًا ما يكون الانتماء القبلي ومكان الإقامة من المعايير الأساسية للتوظيف.
(vi) ظهر جيل جديد من الشركات الخاصة، التي تسيطر عليها النخبة السياسية والعسكرية في ليبيا وترتبط بشركات أجنبية، وأدرجت نفسها في كل من عمليات المشتريات العامة وإدارة الأصول العامة مثل احتياطيات النفط في البلاد.
إن العمليات التجارية للشركات غامضة، وتخلق عددًا قليلًا نسبيًا من الوظائف، وقد تساهم في زيادة التفاوت من خلال السماح بنقل كميات كبيرة من الثروة العامة.
***
المقدمة
لقد تم تحديد مسار ليبيا الحديثة من خلال الصيغ التي تحدد توزيع عائدات النفط في البلاد. ومنذ اكتشاف النفط الخام لأول مرة في عام 1959، كانت هذه الصيغ ذاتها هي التي تشكل الأساس لأشكال السلطة والعلاقات بين الدولة والمجتمع والتنظيم الاجتماعي.
وتتحمل نفس الصيغ أيضًا مسؤولية رسم أفق التنمية في ليبيا. لقد جلب خريف عام 2011 نهاية نظام القذافي. ولكن بسبب الفوضى السياسية في السنوات التي تلت ذلك، تم الإبقاء على العديد من الترتيبات التي كانت قائمة في عهد القذافي لإدارة توزيع دخل النفط الليبي.
وعلى المستوى المؤسسي، تظل الركائز الأساسية مثل المؤسسة الوطنية للنفط، والبنك المركزي الليبي، والبنوك التجارية المملوكة للبنك المركزي، ووزارة المالية بارزة.
عندما يتعلق الأمر بالأدوات المستخدمة لتوزيع عائدات النفط على السكان، والتوظيف العام، والمشتريات العامة والعطاءات، فإن التمديد الانتقائي لخطابات الاعتماد من جانب مصرف ليبيا المركزي للأفراد والشركات، ودعم السلع الأساسية، يظل مفضلاً.
وفيما يتعلق بالأول، تم توسيع نطاق التوظيف في القطاع العام بشكل كبير بعد عام 2011، مدفوعًا بشبكات المحسوبية غير المنضبطة، ونفوذ الجماعات المسلحة، واستغلال المسؤولين المحليين للسلطة المركزية الضعيفة. يركز تقرير البحث هذا على التوظيف العام في فترة ما بعد عام 2011.
وقد تم اعتماد نهج مختلط الأساليب لإجراء البحث. لالتقاط الوضع على الأرض، جمع المؤلفون أولاً وحلّلوا جميع البيانات الكمية المتاحة التي نشرتها الدولة حول التوظيف العام. ومع ذلك، كانت هذه البيانات غير كافية لاستخلاص استنتاجات عالية الثقة لعدد من الأسباب:
أولاً، الإحصاءات المفتوحة المصدر التي تصدرها المؤسسات المسؤولة، وهي البنك المركزي الليبي ووزارة المالية، ليست متسقة ولا موثوقة تمامًا.
وبالإضافة إلى ذلك، فإن الوثائق المتعلقة بالإنفاق خارج الميزانية، بما في ذلك الموارد المخصصة لتغطية تعويضات الميليشيات، ليست غير متاحة للعامة.
والتناقضات بين النفقات المعلنة وتلك التي صرفتها بالفعل حكومة الاستقرار الوطني ومقرها بنغازي تزيد من إرباك الصورة.
إن تفكيك بيانات الرواتب على مستوى الشركات لأولئك الذين يعملون لدى 2000 شركة مملوكة للدولة في ليبيا – وهي فئة من العمال يقدر عددهم بنحو 175 ألف شخص في عام 20123 – لم يعد ممكناً من الناحية الفنية الآن.
وأخيراً وليس آخراً، فإن دفاتر الكيانات شبه الحكومية، مثل هيئة الاستثمار العسكري التابعة للقوات المسلحة العربية الليبية، والهيئة العسكرية للاستثمار والأشغال العامة التي تسيطر عليها عائلة حفتر، ووكالة طارق بن زياد للخدمات والإنتاج، مغلقة بالكامل.
ونظراً لقيود الإحصاءات الرسمية، فقد تم الجمع بين التحليل الكمي وأشكال التحقيق النوعية. وقد تضمن التقرير مراجعة شاملة للأدبيات التي تناولت التقارير الحكومية والمقالات الإعلامية والمنشورات المتخصصة المتعلقة بالوضع السياسي والاقتصادي في ليبيا. كما تضمن التقرير مقابلات شبه منظمة مع عينة متنوعة من المواطنين الليبيين.
ومع مراعاة الجغرافيا غير المتساوية لتوظيف القطاع العام الليبي، تم اختيار المحاورين على أساس أنهم يعيشون في مناطق أكثر محيطية من البلاد: وهي فزان والساحل الغربي وضواحي أجدابيا.
وينظم التقرير على النحو التالي. يبدأ التقرير بنظرة عامة شاملة على سياسة التوظيف العام. وبعيدًا عن إرساء التجارب الأساسية، ينظر هذا القسم الافتتاحي في العواقب المالية والاجتماعية الأكثر بروزًا للتوظيف العام. وبهذه الطريقة، يضيق التقرير التركيز لفحص التغييرات التي طرأت على ممارسات التوظيف العام بعد عام 2011.
وهنا، يركز التحليل على صعود الواسطة القبلية في التوظيف، وخصخصة إدارة الأصول العامة، والآثار الدائمة لتقسيم الدولة الليبية بين الشرق والغرب. ثم يختتم التقرير بعرض عدد من التوصيات السياسية.
…
يتبع
***
جليل حرشاوي هو عالم سياسي متخصص في شمال أفريقيا، مع التركيز بشكل خاص على ليبيا. قبل انضمامه إلى المعهد الملكي للخدمات المتحدة كزميل مشارك في عام 2022، عمل مع المبادرة العالمية لمكافحة الجريمة المنظمة العابرة للحدود الوطنية ومعهد كلينجينديل في لاهاي. تركز أبحاثه في المقام الأول على قطاع الأمن والاقتصاد السياسي في ليبيا.
كولن باورز هو المنسق العلمي ورئيس تحرير برنامج الشرق الأوسط وشمال أفريقيا في نوريا للأبحاث. حصل على الدكتوراه من كلية الدراسات الدولية المتقدمة بجامعة جونز هوبكنز في عام 2020 وكان باحثًا ما بعد الدكتوراه في معهد العلوم السياسية بباريس في عام 2022. وهو خبير اقتصادي سياسي من حيث التدريب، ويركز عمله على قضايا التنمية والتوزيع والتمويل والسلطة.
_____________
