حافظ الغويل
أصبحت ليبيا منذ ذلك الحين مثالاً مأساوياً على عواقب انهيار المؤسسات والحوكمة. حطمت ثورة 2011 دولة معمر القذافي شديدة المركزية، لكنها فشلت في استبدالها ببديل عملي.
وبدلاً من ذلك، لا يزال تركيز المجتمع الدولي على اتفاقيات تقاسم السلطة المركزية مع أمراء الحرب وتحالفات الميليشيات الفضفاضة يُهمل العمل الحاسم لبناء المؤسسات دون الوطنية.
لم تُسفر ثلاثة عشر عاماً من الفراغ السياسي عن إطار عمل متماسك للحكم المحلي، مما سمح بتنامي هياكل السلطة الموازية. وحتى الآن، لا تزال ليبيا منقسمة بين حكومة الوحدة الوطنية، ومقرها طرابلس والمعترف بها من قبل الأمم المتحدة، وإقطاعية شرقية مارقة يهيمن عليها أمير الحرب خليفة حفتر وأبناؤه.
وتتنافس هذه الإقطاعيات بدورها مع أكثر من 100 ميليشيا مستقلة، بما في ذلك جماعات مرتبطة بالقبائل تستغل الفراغات الإدارية. إن الغياب الواضح للحدود الإدارية المحددة جيدًا والقابلة للتنفيذ قانونًا هو العامل الرئيسي المُسرّع.
فقد نصّ القانون رقم 59 لعام 2012 على أن تكون المحافظات بمثابة وسطاء بين البلديات والدولة، ولكن لم يتم تفعيل أي منها. ولا تزال الخرائط المقترحة، مثل مخطط حكومة الوحدة الوطنية لعام 2022 لـ 19 محافظة، نظرية في خضم نزاعات محتدمة حول الاختصاص الإقليمي.
وفي الوقت نفسه، تملأ المجالس القبلية فجوات تقديم الخدمات في مناطق مثل فزان، حيث اختفت الهياكل العامة ببساطة.
وفي أماكن أخرى، تتحمل البلديات مهام تشمل الرعاية الصحية والشرطة والبنية التحتية دون ميزانيات أو آليات تنسيق، مما يؤدي إلى نتائج مؤسفة مثل المستشفيات المعطلة ومعدلات التسرب المرتفعة للغاية في المدارس.
ويؤدي هذا الفراغ التشغيلي الآن إلى تأجيج نهب الموارد مع استمرار الفصائل المحلية في الاستيلاء على أجزاء من قطاع النفط الليبي.
كما أصبح زعماء القبائل والميليشيات بارعين في استغلال الغموض المؤسسي، وتحويل النفوذ الجغرافي إلى احتكارات مربحة. تُولّد الاقتصادات والشبكات غير المشروعة الآن مبالغ تُقارب عُشر الناتج المحلي الإجمالي لليبيا قبل عام 2011، وذلك عبر الموانئ والمعابر الصحراوية التي يُديرها أمراء الحرب بحكم الأمر الواقع.
في الوقت نفسه، أدّت النزاعات الحدودية بين بلديتي الزنتان وغريان إلى تجميد 120 مليون دولار من أموال إعادة الإعمار لمدة ثلاث سنوات.
هذا الشلل ليس عرضيًا؛ بل هو هيكلي
إنّ الفشل المُستمر في إرساء هياكل حوكمة دون وطنية شرعية، وخاصةً حلّ مسألة الحدود الإدارية، يُرسّخ الانقسام ويُقلّل من فرص قيام دولة موحدة ذات سيادة.
إنّ تأخير حلّ هذه المواجهة الخرائطية يعني أن تجزئة ليبيا تُواجه خطر أن تصبح لا رجعة فيها على حساب أكثر من مليوني ليبي يحتاجون إلى مساعدات إنسانية في بلد كان يفخر في السابق بارتفاع متوسط العمر المتوقع ومعدلات الإلمام بالقراءة والكتابة ودخل الفرد.
هناك سابقة لعمق التحدي الذي تواجهه ليبيا الآن.
لطالما اتسمت الإدارة الإقليمية للبلاد بعدم الاستقرار، بدءًا من السناجق العثمانية المصممة لاستخراج الضرائب، ومرورًا بالتقسيمات الاستعمارية الإيطالية، ووصولًا إلى التجربة الفيدرالية قصيرة الأمد للملك إدريس (1951-1963) التي حققت التوازن بين برقة وطرابلس وفزان.
وقد استبدل انقلاب القذافي عام 1969 المحافظات بـ“مناطق الشعب“، مما أدى إلى استنزاف القدرات المحلية. وبعد القذافي، نص قانون الإدارة المحلية لعام 2012 على المحافظات والبلديات والمستويات الفرعية للبلديات، إلا أن مستوى المحافظات الحرج لا يزال غائبًا.
ويؤدي هذا الغياب إلى إعاقة التنسيق بشأن النقل الإقليمي وإدارة الموارد والأمن، مما يثقل كاهل سلطة مركزية ضعيفة ويترك البلديات معزولة.
تكشف المقترحات الحالية للحدود الإدارية عن توترات خانقة
ويستشهد دعاة تقسيم المناطق الثلاث (برقة، وطرابلس، وفزان) بالشرعية التاريخية لكنهم يتجاهلون الحقائق الخطيرة. تُظهر “الفيدراليات” المماثلة حول العالم ذات الوحدات الإقليمية الدنيا، على سبيل المثال البوسنة (كيانان)، وجزر القمر (ثلاثة) وباكستان (1973: أربعة) جميعها عدم استقرار مزمن.
بالإضافة إلى ذلك، فإن تحول نيجيريا بعد الاستقلال من ثلاث ولايات إلى 36 ولاية قد أضعف عمدًا الهيمنة العرقية. ويخاطر نموذج المناطق الثلاث في ليبيا بترسيخ الانقسامات ذاتها التي غذت الصراعات الأهلية السابقة: مخاوف من الانفصال، واحتكار الموارد من قبل المدن المهيمنة مثل بنغازي أو مصراتة، وتهميش القبائل الأصغر داخل المناطق الكبرى.
تهدف الأطر البديلة، على سبيل المثال، 12 مقاطعة أو 13 وحدة على أساس الدوائر الانتخابية، إلى تحقيق التوازن ولكنها تواجه عجزًا في الشرعية.
غالبًا ما تتجاهل الدوائر الانتخابية، التي تم رسمها للراحة الفنية، العداوات القبلية العميقة أو الروابط الاجتماعية والاقتصادية.
تتطلب مقترحات “المناطق الاقتصادية” التي تنسق بين محافظات متعددة مؤسسات تخطيط قوية واستقلالًا ماليًا تفتقر إليه ليبيا.
الأهم من ذلك، أن جميع النماذج تتعثر في جوهر الانقسام السياسي: الفيدراليون يطالبون بالحكم الذاتي الإقليمي مقابل المركزيين الذين يخشون تفكك الدولة.
هذا الجمود يُشلّ الإصلاحات بينما تزدهر الاقتصادات غير المشروعة؛ يُولّد تهريب الوقود وحده ما لا يقل عن نصف مليار دولار سنويًا للميليشيات، مُرسّخًا بذلك الحكم بالقوة.
ومع ذلك، لا يزال هناك بعض الأمل.
يُقدّم ترسيم الحدود في جنوب إفريقيا بعد انتهاء نظام الفصل العنصري أوجه تشابه غريبة. ففي مواجهة مخاطر مماثلة للاستقطاب العرقي، أنشأت جنوب إفريقيا لجنة تكنوقراطية لترسيم الحدود وترسيمها، مُسترشدةً بمعايير واضحة: الحدود التاريخية، والجدوى الاقتصادية، والبنية التحتية، والحقائق الثقافية.
والأهم من ذلك، أنها أدمجت هذا في منتدى تفاوضي متعدد الأطراف، وفصلت العمل الفني عن المساومة السياسية. أسفرت أربعة أشهر من المشاورات عن 780 مُذكرة مكتوبة و157 شهادة شفوية، مع ترجمة جلسات الاستماع إلى 11 لغة.
والنتيجة: استبدال تسع مقاطعات بالبانتوستانات العنصرية في نظام الفصل العنصري، والتي تم التحقق من صحتها من خلال المشاركة الشاملة.
يتطلب مسار ليبيا عملية مُهيكلة مماثلة، وليس مجرد خريطة
يجب أن تدمج لجنة الحدود خبرات متعددة التخصصات، مثل خبراء الديموغرافيا لتحديد توزيع السكان، وخبراء الاقتصاد لوضع نماذج لتخصيص الموارد، وخبراء الجغرافيا لتقييم القيود الطبوغرافية، كما هو الحال مع لجنة جنوب إفريقيا، التي ضمت 16 متخصصًا في سبعة مجالات.
والأهم من ذلك، يجب أن تستمد هذه الهيئة تفويضها من منتدى سياسي شامل يمثل مراكز القوة المجزأة في ليبيا، مما يضمن أن تعكس القرارات توافقًا متفاوضًا عليه بدلاً من فرضها من جانب واحد.
يجب موازنة الاستمرارية التاريخية إلى جانب الحقائق المعاصرة: مطالبات الأراضي القبلية التي تحكم 65 في المائة من الأراضي الجنوبية، واحتياطيات الهيدروكربون المركزة في ثلاثة أحواض، والتفاوتات السكانية حيث تستضيف طرابلس مليوني نسمة بينما يبلغ متوسط عدد سكان البلديات الجنوبية 30 ألف نسمة.
يجب تدوين صيغ توزيع الموارد لمنع السعي وراء الريع، لا سيما بالنظر إلى عائدات النفط المربحة في ليبيا.
تتطلب المشاورات العامة منهجيات قوية، وليس رمزية. إلى جانب ذلك، فإن فرض الحدود دون موافقة القبائل والمجتمعات المحلية يضمن التمرد.
ومع ذلك، يتطلب سياق ليبيا ضمانات إضافية: آليات مستقلة لحل النزاعات ورفض صريح للاستفتاءات، مما يزيد من حدة الاستقطاب في المجتمعات المتصدعة.
وأخيرًا، يتطلب حل النزاعات بنية دائمة. تقدم لجنة الحدود الوطنية النيجيرية، التي تعمل منذ عام 1987، نموذجًا: هيئة فنية محايدة مخولة بالفصل في النزاعات بين المحافظات وإدارة الموارد العابرة للحدود.
ومع ذلك، في ليبيا، حيث تتداخل 40% من الحدود المقترحة مع أراضي الميليشيات، ستتطلب مثل هذه اللجنة سلطة نشر فرق التحقق وفرض تحكيم ملزم، بدعم من ضامنين دوليين لمنع التسييس.
مهمة شاقة، بالنظر إلى السياق الحالي، لكن تكلفة التقاعس تتصاعد يوميًا.
لا يزال النفط، أهم صادرات ليبيا، رهينة للحصار الذي تفرضه الجماعات المسلحة، حتى مع افتقار 1.5 مليون شخص إلى الرعاية الصحية، بينما لا تستطيع البلديات، المحرومة من الأموال والسلطة، توفير الخدمات الأساسية.
كل عام من التشرذم يُعمّق شبكات اللصوص، ويُؤجّج الفئات المهمّشة، ويُقوّض الثقة بالمؤسسات العامة.
ومن الغريب أن ثورة 2011 طالبت بالكرامة والتنمية العادلة. لذا، لا ينبغي أن تكون إعادة ترسيم الحدود الإدارية مجرد عملية رسم خرائط، بل الأساس الحقيقي لتفكيك الميليشيات، وإعادة توزيع الموارد، وإعادة بناء العقود الاجتماعية.
بدون ذلك، ستبقى سيادة ليبيا وهمًا لا يُغذّيه إلا الرعاة الأجانب واللصوص.
***
حافظ الغويل زميل أول ومدير برامج في مركز ستيمسون، وزميل أول في مركز دراسات الصراع والعمل الإنساني.
____________________
