حافظ الغويل
لقد فُسِّرَت إعادة هيكلة المؤسسة الوطنية للنفط في ليبيا، في معظمها، على أنها عملية إدارية بحتة: رئيس جديد، مجلس إدارة مُعاد تشكيله، جولات ترخيص جديدة، وأهداف إنتاج طموحة تهدف إلى استعادة مكانة البلاد بين كبار منتجي النفط في البحر المتوسط. بل إن العديد من المراقبين رحّبوا بهذه التغييرات باعتبارها دليلاً إضافياً على أن ليبيا تطوي أخيراً صفحة أكثر من عقد من الصراع.
غير أن هذا التفاؤل يخلط بين التنسيق الإداري والتعافي المؤسسي الحقيقي.
ففي النهاية، تعمل ليبيا بهدوء على بناء نظام سياسي جديد لم يعد فيه النفط يمول الدولة فحسب، بل يؤدّي بشكل متزايد وظائف الدولة ذاتها. فكل مبادرة سياسية كبرى تم تنفيذها خلال العام الماضي – بدءاً من إعادة هيكلة المؤسسة الوطنية للنفط، ومروراً بالميزانية الوطنية الموحدة، والشراكة المتجددة بين المؤسسة الوطنية للنفط والمصرف المركزي الليبي، وجهود الوساطة الأمريكية، وعودة شركات النفط العالمية – كلها تشير إلى استنتاج واحد.
فبدلاً من إعادة بناء مؤسسات سيادية قادرة على الحكم، تعمل النخب المتنافسة على تصميم بنية اقتصادية قادرة على الحكم بدونها، حيث تحل الحوكمة المؤسسية (الشركاتية) تدريجياً محل الحوكمة الدستورية.
كثير من الدول التي تخرج من صراعات تتفاوض على تسويات سياسية قبل استعادة المؤسسات الاقتصادية. أما ليبيا فتحاول العكس. فالإيرادات النفطية أصبحت الآلية التي تُشترى من خلالها التسوية السياسية، وليست العائد الذي يُحصَل بعد تحقيق تلك التسوية. وقد يكون هذا النموذج قادراً على الحفاظ على الاستقرار لسنوات. لكن بناء دولة قادرة يتطلب شيئاً مختلفاً جوهرياً.
لقد صُوِّرَت رحيل رئيس المؤسسة الوطنية للنفط السابق فرحات بن قدارة وتعيين مسعود سليمان على أنهما خلافة تنفيذية روتينية. غير أن هذه التوصيفات تغفل إعادة التصميم المؤسسي التي رافقت هذا الانتقال.
فقد تغير أعضاء مجلس الإدارة إلى جانب هياكل الإدارة التنفيذية، كما أعيدت هيكلة لجان اتخاذ القرار المشرفة على المشتريات، والموافقات على الاستثمارات، والتخطيط الاستراتيجي.
واليوم تتركز السلطة ضمن تشكيلة قيادية مقبولة لدى كل من الفاعلين السياسيين الغربيين المتحالفين مع حكومة الوحدة الوطنية التي يقودها عبد الحميد الدبيبة، والسلطات الشرقية المرتبطة بالجيش الوطني الليبي بقيادة خليفة حفتر.
لقد صُمِّمت هذه التعديلات للحفاظ على التوازن السياسي لا الكفاءة المؤسسية. فكل تعيين في مجلس إدارة المؤسسة الوطنية للنفط يحمل اليوم تبعات تتجاوز بكثير إدارة الموارد النفطية.
فالعضوية في اللجان تحدد بشكل متزايد الوصول إلى عقود هندسية قيمتها مليارات الدولارات، والإنفاق على البنى التحتية، والشراكات الأجنبية، وخطوط التوريد. والمكاتب التنفيذية التي كان يشغلها في السابق تقنيون، أصبحت تؤثر اليوم في مسائل كان يُفترض أن تُحَل عبر وزارات فاعلة، أو هيئات تشريعية، أو حكومة موحدة.
لا يزال العديد من المراقبين مهووسين بالتعيينات الوزارية في طرابلس أو بالمسارات الدبلوماسية التي ترعاها الأمم المتحدة. وفي الوقت نفسه، تتدفق النفوذ المالي بشكل متزايد عبر قناة مختلفة تماماً.
فالقرارات التي تُتخذ داخل المؤسسة الوطنية للنفط تشكل اليوم الاقتصاد السياسي الليبي بشكل أكثر مباشرة من كثير من القرارات التي تُتخذ داخل الحكومة ذاتها. واللجان المؤسسية تمارس اليوم صلاحيات تشبه صلاحيات المؤسسات الدستورية، في واقع جديد يتشكل في جميع أنحاء ليبيا.
فالنفط، إلى جانب كونه شريان الحياة الاقتصادي لليبيا، أصبح الأداة المفضلة للبلاد لإدارة التشرذم السياسي.
خذوا على سبيل المثال أهداف الإنتاج المخطط لها. فالخطط الرسمية تسعى إلى زيادة إنتاج الخام إلى 1.6 مليون برميل يومياً بحلول نهاية هذا العام، قبل أن تصل في النهاية إلى 2 مليون برميل يومياً.
وتحقيقاً لهذه الغاية، تسارعت وتيرة تطوير الحقول الجديدة، وتجري إعادة تطوير الحقول الناضجة، بل وحتى الأصول الكبرى في مجال التكرير مثل مصفاة رأس لانوف تعود إلى صلب التخطيط الوطني. وعلاوة على ذلك، اجتذبت جولات الترخيص الجديدة العديد من كبرى شركات النفط.
تشير هذه الأرقام الرئيسية إلى زخم تجاري ملحوظ، لكن رد فعل السوق الفعلي يروي قصة مختلفة.
فجولة الترخيص الأولى في ليبيا منذ أكثر من 17 عاماً اجتذبت في البداية طلبات من 44 شركة، تم تأهيل 37 منها مبدئياً. وسرعان ما ظهرت توقعات بأن ليبيا استعادت مكانتها كأحد الوجهات المنبع الأكثر جاذبية في أفريقيا.
غير أن الحماس تضاءل تدريجياً مع انتقال المستثمرين من الاهتمام الأولي إلى الالتزامات التجارية الملزمة. إذ تم منح خمسة فقط من الكتل الـ22 المعروضة. واختارت معظم المستثمرين المحتملين البقاء على الهامش بدلاً من تحويل التفاؤل إلى رأس مال مستثمر.
لم تكن الجيولوجيا هي التي ثبطت همة المستثمرين، بل السياسة.
قد تمتلك ليبيا أكبر احتياطيات مؤكدة من الخام في أفريقيا، وتكاليف إنتاج منخفضة نسبياً، وقرباً استثنائياً من الأسواق الأوروبية، لكن العديد من الشركات الدولية خلصت مع ذلك إلى أن عدم اليقين السياسي والمؤسسي يفوق الفرص الجيولوجية. فقد أسفرت عمليات العناية الواجبة عن تقييم أكثر حذراً بكثير مما كان يشي به الحماس المبكر للسوق.
وعزا العديد من المحللين هذا التردد في المقام الأول إلى المخاوف الأمنية، لكن الجغرافيا القانونية شكلت تعقيداً آخر.
فالشركات الدولية توقع عقودها مع الحكومة المعترف بها دولياً في طرابلس، لأن حكومة الوحدة الوطنية وحدها هي التي تمتلك السلطة القانونية لإبرام اتفاقيات نفطية معترف بها دولياً. غير أن العديد من الأصول المنتجة، ولا سيما في حوض سرت، تظل مؤمَّنة مادياً من قبل السلطات الشرقية المتحالفة مع القيادة العسكرية لحفتر.
فالشرعية القانونية تنبع من إدارة واحدة، بينما يستمر الاستمرار التشغيلي في الاعتماد على إدارة أخرى. فالمستثمرون يشترون اليقين القانوني من مركز قوة واحد، بينما يعتمدون في الوقت نفسه على مركز قوة آخر لحماية أصولهم المادية.
قليل من الأقاليم النفطية في العالم تتطلب من الشركات أن تفصل السيادة القانونية عن السيادة الإقليمية بهذه الطريقة. لذلك، يحمل كل اتفاق استكشافي مخاطرة دستورية إلى جانب المخاطرة التجارية.
قد تعيد الحكومات المستقبلية التي تخرج في نهاية المطاف من تسوية وطنية حقيقية النظر في الاتفاقات المبرمة أثناء فترة الانقسام المؤسسي المطولة. وقد يصبح التحكيم بنفس أهمية قطاع الطاقة المستقبلي في ليبيا مثل عمليات الاستكشاف ذاتها.
وهذا الغموض القانوني هو ما يفسر لماذا ينبغي تفسير أهداف الإنتاج بحذر.
فالطموحات الرسمية للوصول إلى 2 مليون برميل يومياً تعتمد بشكل أقل على اكتشاف هيدروكربونات إضافية، وأكثر على جذب استثمارات مستدامة على مدى سنوات عديدة. فمعظم المناطق الممنوحة ستتطلب سنوات من الاستكشاف والتقييم والتطوير قبل أن تساهم بإنتاج ذي معنى. ولذلك، يعتمد نمو الإنتاج على المدى القصير بشكل كبير على إعادة الاستثمار في الحقول القائمة بدلاً من الاكتشافات التحويلية.
وعلاوة على ذلك، تخدم توقعات الإنتاج غرضاً سياسياً آخر، لأن ارتفاع الإنتاج يوسع حجم الريع القابل للتوزيع.
يفترض التحليل الاقتصادي التقليدي أن زيادة الإنتاج تعزز بطبيعة الحال آفاق المصالحة السياسية، لأن ازدهار الاقتصاد يحد من الصراع. لكن ليبيا تعمل وفق ديناميكية مختلفة. فكل برميل إضافي يُصدَّر يولّد حيزاً مالياً أكبر يمكن من خلاله لشبكات الحكم المتنافسة أن تستمر في التعايش دون حل الخلافات الدستورية التي تفصل بينها. وبالتالي، فإن النفط يؤجل الاستعجال السياسي.
فالإيرادات المتزايدة تقلل الضغط الفوري للتفاوض بشأن الانتخابات أو الإصلاح الدستوري أو إعادة توحيد المؤسسات، لأن النخب المتنافسة تواصل الوصول إلى المورد الوطني نفسه من خلال ترتيب مالي متزايد التنسيق. ويصبح التسوية السياسية تدريجياً أقل ضرورة عندما تستمر الإيرادات الهيدروكربونية في إرضاء الفاعلين الرئيسيين الذين يديمون الوضع الراهن.
تواصل الدبلوماسية العامة التأكيد على إعادة التوحيد والانتخابات والحوكمة الشاملة. لكن المفاوضات العملية تدور بشكل متزايد حول بناء ترتيب مقبول لدى مركزي القوة (الدبيبة وحفتر)، خاصة بعد تحذيرات المصرف المركزي من أن تمويل حكومتين متوازيتين إلى أجل غير مسمى هو أمر غير مستدام اقتصادياً.
وهذا التطور يحمل تداعيات كبرى، لأن ليبيا لم تعد تحاول بناء مؤسسات سياسية قادرة على إدارة الثروة النفطية. بل هي بدلاً من ذلك تعيد تصميم مؤسساتها النفطية لإدارة التشرذم السياسي.
قد يستمر هذا النموذج في تحقيق أرقام اقتصاد كلي محترمة لعدة سنوات. لكن المرونة المؤسسية تسير في مسار مختلف تماماً. فأصول البلاد الأكثر قيمة تتحول تدريجياً إلى شيء أكبر بكثير من مجرد شركة نفط وطنية. إنها تتطور لتصبح الآلية الرئيسية لليبيا للحفاظ على تسوية سياسية غير مكتملة – اجتماع مجلس إدارة تلو الآخر، وقرار شراء تلو آخر، وتحويل إيراد تلو آخر.
***
حافظ الغويل هو زميل أول ومدير برنامج في مركز ستيمسون بواشنطن، وزميل أول في مركز دراسات الصراع والشؤون الإنسانية.
___________
